چکیده
دفتر اسناد رسمی به عنوان یک واحد حقوقی و مدنی رابط حاکمیت و شهروندان محسوب میگردد که از ابتدای تاسیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور بخشی از وظایف اجرایی و حاکمیتی مربوط به تنظیم وثبت اسناد رسمی اشخاص جامعه را برعهده داشته و به عنوان اولین تجربه در حوزه برون سپاری و خصوصیسازی در کشور انجام امور حاکمیتی مهمی از جمله تنظیم و ثبت اسناد رسمی به صورت حرفهای و زیر نظر قوه قضاییه را صورت میدهد و سردفتر که در راس امور دفترخانه قرار دارد از محل حقالتحریر دریافتی هزینههای جاری دفتر، حقوق و دستمزد نیروی انسانی شاغل در دفتر را پرداخت میکند.
در این نوشتار برآنیم تا ضمن بررسی دلایل و عوامل عدم تکافوی هزینههای جاری دفترخانه از محل حقالتحریر دریافتی که هر ۴ سال یک بار به موجب ماده ۵۴ قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب سال ۱۳۵۴ بنا به اقتضا در مقدار آن تجدید نظر میگردد، بپردازیم و ضمن تبیین مسئولیتهای سنگین مترتب بر دوش سردفتر که به عنوان مامور رسمی صلاحیتدار امور مهم حاکمیتی از جمله ثبت و تنظیم اسناد رسمی منصوب شده است، به این سوال پاسخ دهیم که چرا تعرفه حال حاضر دفاتر اسناد رسمی که بر اساس ماده ۵۴ قانون دفاتر اسناد رسمی سال ۱۳۵۴ مقرر گردیده، تکافوی هزینههای دفاتر اسناد رسمی را نمیکند؟ به نظر میرسد عدم تبیین سیاست گذاری منطبق با واقعیتهای جامعه توسط مراجع ذیصلاح و ذیربط و ایراد ناشی از ماده ۵۴ قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب سال ۱۳۵۴ که تجدید نظر در تعرفهها را علیرغم افزایش نرخ تورم و هزینههای دفاتر منوط به انقضای مدت چهار سال نموده که این مساله عدم تکافوی هزینههای دفاتر را از محل حقالتحریر، فراهم نموده است.
واژگان کلیدی:
حقالتحریر، حق الثبت، ارزش معاملاتی املاک، دفتر اسناد رسمی
مقدمه
یکی از موضوعاتی که در رابطه با تنظیم اسناد رسمی در دفاتر اسناد رسمی معمولا محل بحث و مناقشه بوده و پیامد عدم برنامهریزی درست و فقدان قوانین و مقررات عادلانه دراین رابطه است، موضوع حقالتحریر دفاتر اسناد رسمی است. از آنجایی که حقالتحریر، صرفا متعلق حق سردفتر نیست و دفتریار اول، کانون سردفتران و دفتریاران اسناد رسمی (بابت بیمه و بازنشستگی سردفتران و دفتریاران اسناد رسمی) و کارکنان دفترخانه در اجرای آییننامه توزیع پاداش پرسنل دفاتر اسناد رسمی از آن منتفع هستند، لازم وضروری است که ابهامات و معضلات این موضوع در قالب یک مساله مهم مورد بررسی و مداقه قرار گیرد.
سوال این است که به رغم افزایش لجام گسیخته قیمت سایر خدمات و کالاها در تمامی حوزهها آیا افزایش حقالتحریر دفاتر اسناد رسمی نیز بر همین اساس قابل افزایش میباشد یا خیر؟
اگر هست چرا این افزایش مطابق افزایش شاخص نرخ تورم صورت نمیگیرد و اگر نیست چرا این رویه ناعادلانه تاکنون مایه تضییع حقوق سردفتر و دفتریار و بازنشستگان این حرفه گردیده است؟ به چه دلیل اصلاح و تعدیل نمیشود؟ به طور خلاصه اینکه چرا تعرفه حقالتحریر دفاتر تکافوی هزینههای جاری دفاتر را نمیکند؟
دراین نوشته بر آنیم که پاسخ به این سوال را مطابق قوانین و مصرحات قانونی و نیز مقررات دولتی و ادله شرعی و فقهی مورد بررسی قرار دهیم و در خصوص چالشها و راهکارهای پیش روی دفاتر در این حوزه بپردازیم.
۱- طرح مساله
براساس ماده ۵۴ قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب سال ۱۳۵۴ که در حال حاضر ملاک عمل قرار دارد، تعرفه حقالتحریر دفاتر اسناد رسمی میبایست هر ۴ سال یکبار تغییر کند، که آخرین تغییر مربوط به ۱۸ فروردین سال ۱۳۹۹ است. در اینجا متن ماده ۵۴ قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب ۱۳۵۴، عینا میآید:
«حقالتحریر طبق تعرفه تعیین شده وزارت دادگستری خواهد بود که باید هر ۴ سال یکبار مورد بررسی مجدد قرار گیرد و در صورت اقتضا در آن تجدید نظر شود…»
نکته قابل تامل و بررسی که در ماده ۵۴ قانون دفاتر اسناد رسمی مطرح است و لزوم تجدیدنظر در تعرفه حقالتحریر دفاتر را در صورت اقتضا پر رنگ میکند، قسمتی از فراز این ماده قانونی است که پس از اشاره به مدت ۴ سال، تاکید بر تجدیدنظر به دلیل اقتضا دارد.
حال برآنیم موضوع «اقتضا» را از جهات لغوی و اصولی و نیز اقتصادی بررسی کنیم که با تبیین این موضوع بخش قابل توجهی از راه را پیمودهایم.
۱-۱- معنوی لغوی
در غالب لغت نامههای فارسی لفظ اقتضا که اسم مصدر است به معنای در خور و مناسب بودن و مترادف با الفاظی چون ضرورت، لزوم، نیاز، وجوب و احتیاج آمده است که از جمله آنها فرهنگ فارسی عمید است و در سایر لغت نامهها نیز معانی مشابهی عنوان شده است. در فرهنگ معین اینگونه معنا شده است: «وام خود را باز خواستن، درخور بودن، خواهش، درخواست، لزوم». در فرهنگ لغت المعانی عربی به فارسی از آن به معنای عندالاقتضا، یعنی موقع مقتضی و به هنگام لزوم آمده است. سایر معانی نیز در دیگر مراجع، قریب به این معنا است. در فرهنگ لغت عربی به فارسی جردان السابق به معنی ضرورت، نیازمندی، ایجاب آمده است.
لذا آنچه وجه مشترک بین همه تعاریف لغوی درغالب فرهنگ نامهها برای تعریف لغت اقتضا آمده است، موقع لزوم و موقع مقتضی، نیاز و ضرورت میباشد.
۲-۱- اقتضا در اصطلاح
«در اصطلاح گاهی در موردی استعمال میشود که مقتضی، در ثبوت واقعی شئی اثر میکند. در این صورت معنای اقتضا عبارت است از علیت مانند، النار مقتضی للحراره یعنی آتش، تاثیر واقعی در ایجاد حرارت واقعی دارد و ارتباطی به علم و آگاهی ندارد. این اقتضا را به نحو علیت و تاثیر مینامند (اقتضای ثبوتی)».(خمینی، ۱۴۱۵ هـ ق، ۲۹۹:۱) «گاهی کلمه اقتضا درعلیت برای علم به ثبوت شئی استعمال میشود که معلول ثبوت واقعی شئی نیست، بلکه معلول اطلاع و علم به آن شئی است ( اقتضای اثباتی) مثل این که گفته میشود فلان روایت، اقتضای وجوب نماز جمعه را دارد یا نه، که در این مثال مقصود این است که آیا روایت، شانیت ایجاد علم به وجوب نماز جمعه را در مکلف دارد یا نه؟ که در این مثال مقصود این است که آیا روایت شانیت ایجاد علم به وجوب نماز جمعه را در مکلف دارد یا نه؟ این اقتضا را اقتضا به نحو کشف دلالت مینامند.» (آخوند خراسانی، بیتا، ۱۲۲) به زبان سادهتر «هر گاه دلالت کلام بر چیزی، عرفا مقصود گوینده بوده وصحت و درستی کلام وی نیز متوقف بر وجود این دلالت باشد، چنین دلالتی را دلالت اقتضا میگویند. بنابراین در دلالت اقتضا ۲ عامل لازم است، عامل اول اینکه دلالت کلام بر معنای مورد نظر مقصود و مراد متکلم باشد. یعنی گوینده در زمان گفتن آن جمله این مدلول را اراده کرده و مورد نظر قرارداده باشد. عامل دوم درستی و صدق کلام وی از جهت عقلی یا شرعی یا حقوقی یا سندی در گرو این دلالت باشد.» (قاضی، ۱۴۰۰، ش ۱۷۹)
با استفاده از مباحث فوق آنچه به ذهن متبادر میشود و به صواب نزدیک است، این که نظر مقنن در وضع ماده ۵۴ قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب سال ۱۳۵۴ لزوم تجدیدنظر در تعرفه حقالتحریر به دلالت اقتضا میباشد. زیرا پس از آنکه به قید ۴ سال اشاره دارد، لزوم تجدیدنظر در آن را به دلالت اقتضا تاکید میکند. گویا قانونگذار در وضع این قاعده این مدلول را اراده کرده که لزوم تجدید نظر در میزان حقالتحریر را مبتنی بر صحت و درستی فرض نموده لذا با استخدام لفظ اقتضا اینگونه فرض نموده است که تجدیدنظر درمیزان حقالتحریر سند بسته به شرایط موجود اقتصادی جامعه امری مقتضی است و میبایستی صورت گیرد.
حال مساله این است که آیا این اقتضا صرفا منصرف به بعد از اتمام ۴ سال است یا قبل از ۴ سال نیز این اقتضا ممکن است متصور باشد؟
درستی و صدق اقتضا در شرایط قبل از حلول ۴ سال با افزایش نرخ سرسامآور تورم در طول ۴ سال امری است که از جهت عرفی عقلی و شرعی کاملا مسجل و محرز است.
چه اگرداخل در ۴ سال لزوم تجدیدنظر اقتضا یابد، تعیین مدت مانعی عقلی و شرعی برای اقدام نسبت به تجدیدنظر در میزان حقالتحریر نیست.
چه بسا اگر لزوم تجدیدنظر امری بیمعنا بود همانطور که در حال حاضر بدان توجه نمیشود قانونگذار حکیم آن را وضع نمینمود. در اینجا مثالی میآوریم: «هرگاه شخصی به ضد دیگری ادعای طلبی کند و مدعی علیه در پاسخ بگوید من طلب تو را پرداخت کردهام.» از این عبارت به دلالت اقتضا میتوان نتیجه گرفت که قبلا طلب و بدهی وجود داشته است، زیرا بدون وجود بدهی پرداخت آن بی معناست. (همان، ۱۸۰)
دقیقا مطابق این مثال، وقتی مقنن لزوم تجدیدنظر در مواقع اقتضا را مفروض دانسته است به دلالت اقتضا میتوان فهمید که تغییر در میزان حقالتحریر به دلالت اقتضا امری ضروری و بین است.
این اقتضا که شرایط آن در برخی مواقع مثل وضع حاضر محقق است دلالت بر وجوب انجام عمل دارد و مثال دیگری که میتوان در این بحث و موضوع دلالت اقتضا، ذکرنمود ماده ۸۲۱ قانون مدنی است که اشعار میدارد: حق شفعه فوری است که منظور اِعمال آن است.
لذا آنچه در فراز اخیر ماده ۵۴ به بحث لزوم تجدیدنظر در موقع اقتضا دارد به دلالت التزامی و به طور ضمنی اقرار است به اینکه تجدیدنظر در میزان حقالتحریر ضروری است و این اقتضا منصرف به زمان نیست بلکه آنچه اعمال آن را ضروری مینماید تغییر شرایط اقتصادی در جامعه است که نزد همگان بدیهی و آشکار است.
۲- بررسی اقتضا اقتصادی
مقصود از تورم در ادبیات اقتصادی، افزایش سطح عمومی قیمتها است که غالبا حالتی مداوم و برگشت ناپذیر دارد. افزایش نا اطمینان در فعالیتهای اقتصادی، محدود شدن رشد سرمایه گذاری، اختلال در تخصیص بهینه منابع اقتصادی و باز توزیع غیربهینه و ناعادلانه آنها تنها بخشی از مضرات و هزینههای تورم بالا محسوب میشوند.
لازم به ذکر است که در محاسبه تورم اول، متوسط تغییر قیمت کالاها در کل اقتصاد مورد نظر است و دوم، رشد قیمت هر یک از کالاها با وزنی مناسب در محاسبه رشد شاخص تورم لحاظ میشوند. همچنین از ویژگیهای بارز تورم در ایران پایداری آن میباشد که باعث دشوارتر شدن کاهش تورم به سطوح قابل کنترل و مطلوب میگردد. (گروه تحقیقات اقتصادی بانک خاورمیانه، ۱۳۹۳، ش۳)
حال نظر به اینکه تورم به عنوان پدیدهای نامطلوب حقیقتی انکار ناپذیر در اقتصاد ایران است و از ویژگیهای بارز آن نیز پایداری است و مطابق آمار و ارقام موجود در منابع معتبر که از ذکر آن اجتناب میکنیم، چون امری کاملا بدیهی و آشکار است، چگونه است که اقدامی در جهت افزایش میزان حقالتحریر دفاتر اسناد رسمی به عنوان ضرورت و اولویت برنامهریزیهای صاحبان تصمیم در این حوزه قرار نمیگیرد!؟
و ادامه این روند چه لطمات جبران ناپذیری را به دفاتر اسناد رسمی و متعاقب آن به سندرسمی وارد میآورد. وقتی این ناهماهنگی فاحش بین دو مقوله درآمد دفاتر، طبق تعرفههای موجود و هزینههای سرسام آور متورم دفاتر اسناد رسمی به عینه قابل مشاهده و احساس است.
۳- ارزش نرخ تورم سالانه
منظور از نرخ تورم سالانه، درصد تغییر میانگین اعداد شاخص قیمت در یک سال منتهی به ماه جاری نسبت به دوره مشابه قبل از آن است. به عنوان مثال: «نرخ تورم سالانه مهرماه ۱۴۰۱ برای خانوارهای کشور ۹/۴۲ درصد رسیده که نسبت به همین اطلاع در ماه قبل ۸ واحد درصد افزایش نشان میدهد. همچنین نرخ تورم سالانه برای خانوارهای شهری و روستایی به ترتیب ۳/۴۲ و ۲/۴۶ درصد است که برای خانوارهای شهری ۸ واحد درصد افزایش و برای خانوادههای روستائی ۹ واحد درصد افزایش داشته است.» (روزنامه دنیای اقتصاد، ۰۱/۰۸/۱۴۰۱)
همچنین سیاستهای اتخاذی دولت در توسعه اقتصادی کشور در ماههای اخیر نیز باعث شده است فشار اقتصادی مضاعفی به دوش اقشار مردم و نیز به تبع آن دفاتر اسناد رسمی که هزینههای بالایی را برابر توضیحاتی که در آتیه خواهیم داد، وارد گردد. در خرداد ماه سال جاری به علت اجرای سیاست اصلاح یارانه کالاهای اساسی موسوم به جراحی اقتصادی، تورم جهش بسیار چشمگیری را تجربه کرد.
البته مطابق دادهها و اطلاعات آماری وبگاه مرکز آمار ایران، نرخ تورم سالیانه مربوط به سال ۱۴۰۱ معادل ۹/۴۲ درصد اعلام گردیده است.
این در حالی است که آخرین تغییرات مربوط به نرخ تورم سالانه آبان ماه ۱۴۰۱ برای خانوارهای کشور به ۴۴ درصد رسیده که نسبت به همین اطلاع در ماه قبل ۱/۱ واحد درصد افزایش داشته است.
افزایش قابل توجه ماهیانه وسالیانه نرخ تورم که براساس توضیحات یاد شده سیر صعودی دارد و پایداری آن حکایت از این دارد که تعرفههای حقالتحریر سال ۱۳۹۹ هیچگونه تطابق با وضع موجود و هزینههای سرسامآور و نیز نرخ رشد تورم فزاینده موجود ندارد.
بنابراین ضرورت اقتصادی اصلاح تعرفههای حقالتحریر دفاتر اسناد رسمی قبل از حلول ۴ سال موضوع تبصره ماده ۵۴ قانون دفاتر اسناد رسمی، امری کاملا ضروری و اجتناب ناپذیر است چرا که اگر این روند تا دوسال آینده که مدت ۴ سال موضوع قانون منقضی میگردد، تداوم داشته باشد، بسیاری از دفاتر اسناد رسمی که در حال حاضر به دلایل و شرح آتی فعالیت ضعیفی دارند، مجبور به تعطیلی خواهند بود. چه بسا متاسفانه تعداد قابل توجهی در حال طی کردن مراحل استعفا یا بازنشستگی پیش از موعد هستند.
۴- سایر اقتضائات
این در حالی است که دفاتر اسناد رسمی حتی بر خلاف آیین و اصول صحیح حاکم بر شیوه تنظیم سند رسمی در درج قیمت واقعی املاک در اسناد مربوط به بیع قطعی غیرمنقول بنا بر آنچه در تبصره ماده ۵۸ آییننامه دفاتر اسناد رسمی مصوب سال ۱۳۱۷ تکلیف شده است، قادر به اخذ حقالتحریر خود بر اساس قیمت واقعی املاک نیستند و میبایستی حقالتحریر خود را بدون توجه متولیان وقت به مسئولیتهای سردفتر درحوزه انتظامی، مدنی، کیفری که شرح آن را به مبحث جداگانهای در این مقاله موکول میکنیم، براساس ارزش منطقهای املاک که وزارت امور اقتصادی و دارایی تایید میکند، وصول نمایند. در حالی که در صورت بروز اختلاف، مدعیان بر مبنای قیمت واقعی تقاضای جبران ضرر و زیان خواهند نمود که این موضوع نیز از موضوعات چالشی دفاتر اسناد رسمی است که ضرورت بازنگری در این فرآیند، برای متولیان امر در سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و قوه قضائیه به دلایل ذیل بیش از پیش و در مقطع کنونی احساس میگردد.
یکی از ارکان سند رسمی انتقال غیرمنقول، بهای واقعی مورد معامله است، نه ارزش معاملاتی که وزارت امور اقتصادی و دارایی براساس شاخصهای خود تعیین میکند. این در حالی است که ارزش معاملاتی با اختلاف بسیار فاحش کمتر از ارزش واقعی مال محاسبه و اعمال میگردد. به عنوان مثال برای ملکی که دو میلیارد تومان در بازار معامله میشود قیمت منطقهای معادل تقریبی ده میلیون تومان اعلام میگردد که علاوه بر مغایرتی که با مفاد برخی قوانین از جمله قانون مبارزه با پولشویی دارد، با فتاوای مراجع معظم تقلید که سردفتر را مستحق دریافت حق الزحمه براساس قیمت واقعی دانستهاند، موافق نمیباشد.
مغایرتهای قانونی در الحاق یک تبصره به ماده ۵۸ آییننامه قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب ۱۳۱۷ و نیز ماده ۵۷ آییننامه سال۱۴۰۰ به شرح زیر است.
معاون وقت قوه قضائیه و رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در تاریخ ۱۵/۰۴/۱۳۸۷ طی نامه به ریاست قوه قضائیه اینچنین اظهار داشته است:
«حضرت آیت الله هاشمی شاهرودی دامت برکاته رئیس معظم قوه قضائیه، احتراما به استحضار میرساند به موجب ماده ۵۸ آییننامه دفاتر اسناد رسمی مصوب ۱۴/۰۲/۱۳۱۷ حقالتحریر به میزان اصلی معامله اخذ میگردد و حال آنکه مبنای وصول حق الثبت در مورد معاملات قطعی غیرمنقول به استناد بند(ع) ماده یک قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب ۱۳۷۳ ارزش معاملاتی اعلام شده توسط وزرات امور اقتصادی و دارایی میباشد، سران دفاتر اسناد رسمی با استفاده از ماده صدرالذکر در اسناد انتقال املاک مبادرت به اخذ حقالتحریر به مبنای واقعی ملک مینمایند که با عنایت به نوسان قیمت املاک و افزایش روز افزون آن محاسبه و اخذ حقالتحریر براساس ارزش واقعی موجب فشار بر اصحاب معامله خصوصا قشر کم درآمد جامعه میباشد. با عنایت به مراتب فوق پیشنهاد مینماید در صورت تائید و موافقت حضرتعالی با افزودن تبصرهای به ماده ۵۸ آئیننامه فوقالذکر نسبت به رفع این مشکل به شرح ذیل اقدام گردد.
تبصره پیشنهادی: دفاتر اسناد رسمی مکلفند حقالتحریر معاملات قطعی غیرمنقول را حسب بند (ع) ماده یک قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب ۱۳۷۳ بر اساس ارزش معاملاتی اعلام شده از طرف وزارت امور اقتصادی و دارایی محاسبه و اخذ نمایند.
معاون رئیس قوه قضائیه و رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور حسینعلی امیری
پاسخ رئیس وقت قوه قضائیه: با پیشنهاد موافقت میشود.» (مرکز پژوهشها – الحاق یک تبصره ماده۵۸ آییننامه دفاتر اسناد رسمی مصوب ۱۴/۰۲/۱۳۱۷،) rc.maglis.ir/fa/law/show/135191
این موضوع مجددا در آییننامه قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران مصوب ۱۰/۰۱/۱۴۰۰ در ماده ۵۷ با اندکی تغییر به شرح ذیل آمده است: «ماده ۵۷- اخذ حقالتحریر به میزان معامله اصلی مجاز است و دریافت حقالتحریر نسبت به متفرعات معامله ممنوع و همچنین سردفتر مجاز به اخذ وجه یا مالی بیش از میزان مندرج در تعرفه حقالتحریر نمیباشند.
تبصره۱- مبنای محاسبه و اخذ حقالتحریر اسناد معاملات قطعی غیرمنقول براساس مبلغی معادل ارزش معاملاتی اعلام شده از طرف وزارت امور اقتصادی و دارائی خواهد بود.»
حال این سوال مطرح است که آیا صدر و ذیل ماده ۵۸ آییننامه سال ۱۳۱۷ ایضا ماده ۵۷ آییننامه اخیرالتصویب که در صدر آنها عنوان گردیده است، اخذ حقالتحریر به میزان معامله اصلی مجاز است و در تبصره، مبنای محاسبه و اخذ حقالتحریر را براساس ارزش معاملاتی اعلامی وزارت امور اقتصادی و دارایی اعلام نموده است با هم در تعارض هستند یا خیر؟
مشخصا بین حکم صدرماده ۵۸ و تبصره الحاقی بعدی آن (آییننامه سال ۱۳۱۷) و نیز حکم صدر ماده ۵۷ و تبصره آن (آییننامه سال ۱۴۰۰) تناقض آشکار وجود دارد. چون که در ابتدا بیان داشته مبنای وصول حقالتحریر به میزان معامله اصلی و در تبصره ارزش معاملاتی را ملاک قرار داده است. حال باید دید منظور از عبارت میزان معامله اصلی چیست؟
مگر نه این است که میزان معامله اصلی در اسناد انتقال همچون بیع همان است که مورد تراضی وتوافق طرفین و اصحاب معامله قرار گرفته و به عنوان ثمن معامله درج شده است !؟ اگر نه، پس مقصود از میزان اصلی معامله در سند بیع چیست؟ لذا آنچه مشخص است این تعارض همچنان باقی است و لزوم تعیین تکلیف و بازنگری درآن امری اجتناب ناپذیراست.
۵- سایر معاذیر قانونی
به طور کلی آییننامهها میبایست منطبق بر قانون پایه باشد نه مخالف و مغایرآن.
اصل حاکمیت قانون یکی از اصول مهم حقوق عمومی است که حقوق اساسی و حقوق اداری را به هم پیوند میدهد. مطابق این اصل تمامی امور مربوط به حکمرانی از جمله اداره امور عمومی باید با محوریت حاکمیت قانون صورت پذیرد.
براین اساس قوه مجریه و قوه قضائیه مکلفند کلیه صلاحیتهای خود از جمله مقررات گذاری و تصویب آییننامه را در چهارچوب قوانین انجام دهند. حاکمیت قانون یا دولت قانونمدار به معنای تبعیت زمامداران و اربابان اداره حکومت، از قواعد حقوقی پذیرفته شده میباشد، لذا حاکمیت قانون را میتوان به حاکمیت قواعد حقوق وضعی و قواعد پشتیبان «حقها و آزادیها» تعریف کرد.
این امر در دولتهای قانونمدار و دموکراتیک معنا و مفهوم پیدا میکند. بدیهی است پدیدههای قدرت صرفا از طریق اعمال حاکمیت قانون تحت کنترل و نظارت قرار میگیرند.
۱-۵- حاکمیت قانون
حاکمیت قانون چندین مولفه مهم دارد:
۱-۱-۵- محدودیت قدرت زمامداران در قانون و در عمل
یعنی اینکه حدود صلاحیت هر یک از نهادهای اداری باید محدود بوده و اقدامات آنها در چهارچوب قوانین و مقررات صورت پذیرد. این محدودیت باید واقعی، عینی و ملموس باشد.
۲-۱-۵- وجود سلسله مراتب بین قوانین و مقررات
بین هنجارها و قواعد حقوقی باید یک سلسله مراتب منطقی و اصولی وجود داشته باشد. قانون پایین دستی نباید قانون بالادستی را نقض کند. آییننامه نباید قانون عادی را بیاعتبار کند. قوانین عادی و آییننامهها نیز نمیتوانند قانون اساسی را نقض نمایند. بر این اساس قانون اساسی، در سلسله مراتب قواعد لازمالاجرا، در جایگاه نخست قرار دارد. قانونگذار برای تضمین برتری قانون اساسی بر قوانینی که توسط مجلس شورای اسلامی تصویب میشود، اقدام به تاسیس شورای نگهبان نموده است. این شورا مکلف است مصوبات مجلس را از نظر مغایرت یا عدم مغایرت با قانون اساسی، مورد بررسی قرار دهد. تمامی مصوبات مجلس، تنها در صورتی تبدیل به قانون میشوند که مغایر با موازین شرعی و اصول قانون اساسی نباشند. قوانین عادی نیز در مرتبهی بعد از قانون اساسی قرار دارند.
۳-۱-۵- نظارتپذیری
در دولت قانونمدار و مردمسالار، هیچ امری نباید خارج از گردونهی نظارت باشد. در کنار مفهوم دولت قانونمدار از مفهوم دیگری به نام «دولت قانونمدار صوری» یا «دولت قانون روا» نیز نام برده شده است که در حقیقت برداشتی صوری یا شکلی از دولت قانونمدار است. هرچند در این دولت نیز قانون حکمفرما است اما باید دانست که در این دولت، قانون بیش از آنکه ابزاری برای محدودسازی قدرت باشد، وسیلهای است در اختیار قدرت؛ قانون با اراده حکام میتواند به کناری گذاشته شود و گاه با فرامین و دستورات به سایه میرود. در پارهای موارد حتی این فرامین و دستورات در جایگاهی بالاتر از قانون قرار میگیرند.
در حقیقت وجه تمایز میان این دو، در جایگاه و چگونگی بهرهبرداری از قانون است. قانون در دولت قانونمدار ابزاری است که بر حاکمان نیز مهار زده و از خودسری آنان جلوگیری میکند. در اندیشه دولت قانونمدار، تصور فرد بالاتر از قانون وجود ندارد و همه در برابر قانون یکسان هستند. آنچه موجب تفاوت و تمایز حاکمان با شهروندان میگردد، وظایف و تکالیف آنها است و نه برخورداری آنان از حقوق بیشتر و امتیازات متفاوت.
بر این اساس، حاکمیت قانون نظریهای چندوجهی، پیچیده و در حال تحول است که از زمان یونان باستان تا زمان حال همواره دستخوش مجموعهای از مفاهیم و برداشتهای متفاوت بوده است.
۲-۵- مفهوم حاکمیت قانون
بهطورکلی برداشت از مفهوم حاکمیت قانون را به دو دسته میتوان تقسیم کرد:
۱-۲-۵- برداشت شکلی از حاکمیت قانون[۱]
حاکمیت قانون در برداشت شکلی ناظر به دولتی است که در آن، رابطه دولت با شهروندان در قالب یک نظام حقوقی تنظیم میگردد؛ بنابراین ویژگی اصلی حاکمیت شکلی قانون را میتوان در سه مولفه «تحدید صلاحیتها»، «ردهبندی هنجارها و سلسله مراتب سازمانی و اداری» و «تعبیه ساز و کارهای نظارتی» خلاصه کرد. از اینرو میتوان دولت قانونمدار را نوعی دستور گرایی در معنای نوین تلقی نمود.
ویژگی اصلی حاکمیت شکلی قانون این است که هر آنچه دولت انجام میدهد، باید مبتنی بر قانون باشد. این برداشت از حاکمیت قانون متمایل به برداشت آلمانی از حاکمیت قانون با عنوان دولت قانونمدار است.
۲-۲-۵- برداشت ماهوی از حاکمیت قانون[۲]
این برداشت از دیدگاه شکلی فراتر رفته و قانون را به رعایت برخی از ویژگیهای ماهوی ملزم میسازد. بر اساس این رویکرد، حاکمیت قانون متضمن برقراری اوصافی متعالیتر از ایجاد نظم میگردد؛ بنابراین مطابق آن، قانون تبدیل به ایدهای میشود که از ضعفا در برابر اقویا دفاع میکند. تمهیداتی برای حل و فصل مسالمتآمیز اختلافات عرضه میکند و سبب بهبود وضعیت اقتصادی افراد آسیبپذیر و ارتقای سطح زندگی آنها میگردد. نیل به اهداف مذکور از طریق قانون به این سبب امکانپذیر است که در این برداشت، قانونگذار نسبت به واقعیات و پدیدههای اجتماعی بیطرف نیست؛ بلکه با جهتگیریهایی بر مبنای شواهد و دلایل موجه به نفع اشخاص یا گروههای مشخص به اعمال سیاستهای حمایتی میپردازد.
بر اساس آنچه گفته شد، میتوان به این نتیجه مهم دست یافت که قوه مقننه از آن جهت که اعضای آن منتخب مستقیم مردم هستند، مظهر تمام عیار دموکراسی و حاکمیت ملی است و تنها این نهاد میتواند اراده عمومی را از طریق وضع قانون متجلی نماید. لذا قوای دیگر مانند قوه مجریه و قوه قضائیه، از این جهت از چنین جایگاهی برخوردار نیستند. بنابراین آییننامه ها، تصویب نامهها و دستورالعملهایی که توسط قوه مجریه و قوه قضائیه تصویب میشوند، به هیچ وجه نمیتوانند ناقض حاکمیت قانون باشند.
۳-۵- نظارت قانونی
در قانون اساسی، به عنوان سند میثاق بین مردم و حاکمیت، ضمانت اجراهایی برای این امر مشخص شده است. در واقع قانونگذار، برای تضمین عدم مغایرت مصوبات دولتی با قانون اساسی و قوانین عادی، دو نوع نظارت پیش بینی نموده است:
۱-۳-۵- نظارت قضایی
۱-۱-۳-۵- نظارت از طریق قضات محاکم: به موجب اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی قضات دادگاهها مکلفاند از اجرای تصویب نامهها و آیین نامههای دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند. با توجه به این قسمت از اصل فوق، قضات دادگاهها در رابطه با دعاوی که مورد رسیدگی قرار میدهند، از اجرای مقررات دولتی مغایر قوانین، مقررات اسلامی و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه خودداری میکنند.
۲-۱-۳-۵- نظارت از طریق دیوان عدالت اداری به عنوان بالاترین مرجع عمومی اداری: به موجب ذیل اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی هرکس میتواند ابطال مقررات مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند. با توجه به این قسمت از اصل فوق دیوان عدالت اداری در مواردی که مصوبات دولتی مغایر با قوانین و یا مقررات اسلامی باشند، میتواند آنها را ابطال نماید.
۲-۳-۵- نظارت قانونی
بر اساس قسمت اخیر اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی، مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد. همچنین بر اساس قسمت اخیر اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی: «دولت میتواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیونها در محدوده قوانین پس از تایید رئیس جمهور لازمالاجرا است. تصویبنامهها و آییننامههای دولت و مصوبات کمیسیونهای مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی میرسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیات وزیران بفرستند». مطابق مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، علت اساسی در نظر گرفتن سه مرجع برای نظارت بر مصوبات دولتی، احتمال تجاوز قوه مجریه از حدود صلاحیت مقرراتگذاری خود بیان شده است.
حال سوال اساسی این است که آیا نسبت به آییننامههایی که توسط رئیس قوه قضائیه به تصویب میرسد، نظارتهای قانونی و قضایی قابل تصور است یا خیر؟ پاسخ به این سوال نیاز به تحلیل فراوان دارد. بیگمان هیچ تردیدی در ضرورت انطباق آییننامههای مصوب رئیس قوه قضائیه، با اصول قانون اساسی و قوانین عادی وجود ندارد، لیکن مساله حائز اهمیت این است که مثلا چنانچه رئیس مجلس احراز نمود که آییننامهی مصوب رئیس قوه قضائیه با قانون مغایرت دارد، آیا میتواند به قوه قضائیه تذکر قانونی بدهد؟ از طرفی آیا قضات دادگاهها میتوانند در صورت تحقق مغایرت آییننامه رئیس قوه قضائیه با قانون، از اجرای آن امتناع نمایند یا خیر؟ همچنین آیا دیوان عدالت اداری میتواند به درخواست شخصی که مدعی مغایرت آییننامه مصوب رئیس قوه قضائیه با قانون گردیده است، رسیدگی کند؟
در مورد نظارت قانونی از طریق رئیس مجلس، اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی تکلیف را مشخص نموده است. بر این اساس منطوق این اصول مبین این است که رئیس مجلس تنها در مورد مصوبات و آییننامههای قوه مجریه و هیات وزیران حق نظارت دارد و به هیچ وجه نمیتواند به استناد این اصول، بر آییننامههای خلاف قانون رئیس قوه قضائیه، اعمال نظارت نماید. لیکن در مورد نظارت قضایی از طریق قضات محاکم و دیوان عدالت اداری، وضعیت کاملا متفاوت است؛ یکی اینکه عبارت تدوینکنندگان قانون اساسی در اصل ۱۷۰ عام است و صرفا ناظر به آییننامهها و مصوبات قوه مجریه نیست و دولت در معنای عام خود به کار رفته و قوه قضائیه را هم در بر میگیرد. بر این اساس چنانچه قضات محاکم احراز نمایند که تمام یا بخشی از آییننامه مصوب رئیس قوه قضائیه برخلاف قانون تنظیم شده است، مکلفند از اجرای آن خودداری نمایند. دوم در مورد نظارت قضایی از طریق دیوان عدالت اداری، هرچند در تبصره ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ مقرر شده است: «رسیدگی به تصمیمات قضایی قوه قضائیه و صرفا آییننامهها، بخشنامهها و تصمیمات رئیس قوه قضائیه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان و شورای عالی امنیت ملی از شمول این ماده خارج است». لیکن باید توجه داشت این تبصره کاملا بر خلاف اصول قانون اساسی تصویب شده است زیرا در اصل ۱۷۳ قانون اساسی مقرر شده است: «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدها با آییننامههای دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضاییه تاسیس میگردد». بر این اساس مراد تدوین کنندگان قانون اساسی این بوده است که به تمامی «شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم» نسبت به «مامورین، واحدها یا آییننامههای دولتی» در دیوان عدالت اداری به عنوان بالاترین مرجع عمومی اداری رسیدگی شود. با این توصیف، منظور از آییننامههای دولتی در اصل ۱۷۳، به هیچ وجه صرفا آییننامههای هیات وزیران و قوه مجریه نبوده است و با اطلاق خود تمامی آییننامههای صادره از قوای مجریه و قضائیه را در بر میگیرد. (حبیبی، ۱۴۰۰ )
۶- برخی فتاوا
علاوه بر این مغایرت که به صورت آییننامهها و بند و تبصره ها، فراتر از اصل حاکمیت قانون صورت گرفته است و به عنوان مثال به برخی از آنها اشاره شد، مغایرتهای شرعی نیز مستظهر به فتاوای فقهی که به آنها اشاره میشود، ناظر به این مطلب است که درج قیمت منطقهای و ارزش معاملاتی در اسناد بیع قطعی غیرمنقول به حکم آییننامههای یاد شده منصرف از مغایرتهای قانونی یاد شده با اشکالات شرعی نیز مواجه است.
بازخوانی نظر مراجع عظام تقلید در خصوص درج مبلغ واقعی و اخذ حقالتحریر[۳]:
حضرت آیت الله العظمی جعفر سبحانی در پاسخ به این سوال که آیا کاتب شرعا مجاز است به لحاظ تمکین از متعاملین که کتابت معامله خود را نزد وی آوردهاند چنین معاملهای را به قیمت غیر واقعی و با علم به مبلغ واقعی ثمن معامله رد وبدل شده و اطلاع از مقصود واقعی متعاملین، کتابت نماید؟پاسخ فرمودند: نوشتن مبلغ به ثمن غیر واقعی مصداق کذب است و حرام میباشد.
حضرت آیت الله العظمی موسوی اردبیلی در پاسخ به همین سوال فرمودهاند: نوشتن دروغ و خلاف جایز نیست و اجرت هم ندارد.
حضرت آیت الله العظمی صافی گلپایگانی نیز در پاسخ به همین سوال فرمودند: در سند معامله باید قیمتی که بر آن معامله واقع شده ثبت شود والا تصدیق سردفتر به وقوع آن بر قیمت دیگر کذب و گواهی بر کذب است.
همچنین از حضرت آیتالله العظمی سبحانی در خصوص مبنای محاسبه اجرت کاتب به قیمت واقعی ردو بدل شده و قیمت غیر واقعی ثبت شده سوال نمودیم و ایشان فرمودند: اخذ اجرت بر کتابت دروغ حرام است اما مقدار اجرت بر اساس توافق طرفین معین میشود.
حضرت آیت الله العظمی حسینی شیرازی در پاسخ به همین سوال فرمودند: حسب التوافق است.
با توجه به پیگیریهای مکرر جهت درج استفتائات رهبر انقلاب و آیتالله بهجت، متن استفتائات بشرح ذیل تقدیم میگردد:
متن کامل استفتا مقام معظم رهبری بدینشرح است:
«بسمهتعالی – محضر باسعادت و مبارک حضرت آیتا… العظمی خامنهای (متعا… المسلمین بطول بقائه) – با سلام – احتراما، خواهشمند است با توجه به اینکه نظر شرعی آن مرجع بزرگوار، برای قاطبه اهل تشییع مناط اعتبار و ملاک عمل مکلفین است، نظر مبارک را در سه مستحدثه ذیل مرقوم فرمایند:
۱- فردی از جانب متعاقدین یا حکومت (حسب مورد) به عنوان کاتب بالعدل منصوب شده است، متعاملین قصد انجام معامله مالی (اعم از منقول یا غیرمنقول) را دارند که قرار شده نامبرده، کتابت آن را انجام دهد. ثمن رد و بدلشده (واقعی) مبلغ معینی است، حال آنکه متعاملین یا حکومت (بنا به هر دلیلی) قصد دارند مبلغ واقعی معامله کتابت نشود بلکه مبلغ بسیار کمتر از ثمن تحویلی، به عنوان مبلغ معامله کتابت شود آیا کاتب بالعدل، شرعا مکلف است به لحاظ تمکین از حکومت یا تمکین از متعاملین که وی را نصب نمودهاند، چنین معاملهای را به قیمت غیرواقعی کتابت نماید؟
۲ – در صورتی که بنا به هر دلیلی،کاتب بالعدل مجبور به کتابت چنین معاملهای باشد، آیا معامله کتابتشده دارای وجاهت شرعیه میباشد؟ (به لحاظ تفاوت قیمت کتابت شده با قیمت واقعی)
فتوی (جواب ۱ و ۲): بسمهتعالی – با توجه به اینکه این امر خلاف مقررات نظام جمهوری اسلامی میباشد، جایز نیست.
۳ – با توجه به اینکه اصولا عمل کتابت تبرعی نمیباشد و فرض شود که به نسبتی از ثمن معامله به کاتب اجرت تعلق گیرد. آیا اجرت کاتب، شرعا به همان نسبت از قیمت واقعی معامله محاسبه و پرداخت خواهد شد یا اینکه مبنای دریافت اجرت کاتب، براساس همان نسبت از قیمت معامله کتابت شده (غیرواقعی) تعیین و پرداخت خواهد شد؟
فتوی (جواب ۳): تابع قرارداد بین طرفین و ضوابط و مقررات مربوطه میباشد.» همچنین متن کامل استفتا از آیتا… العظمی بهجت بدین شرح است:
بسمهتعالی – محضر باسعادت و مبارک حضرت آیتا… العظمی بهجت (متع ا… المسلمین بطول بقائه) – باسلام، احتراما، خواهشمند است با توجه به اینکه نظر شرعی آن مرجع جلیلالقدر برای قاطبه اهل تشیع مناط اعتبار و ملاک عمل مکلفین است، نظر مبارک را در مساله مستحدثه ذیل، مرقوم فرمایند:
در صورتی که برای کاتب در کتابت معامله، مسؤولیت شرعی قائل شویم، در صورتی که بنا به هر علتی عمل کاتب باعث ورود خسارت به احدی از متعاملین گردد و کاتب شرعا و قانونا مسؤول جبران خسارت باشد، در آن صورت میزان خسارت (مبلغ مورد معاملهای که کاتب شرعا باید بپردازد) براساس قیمت واقعی مورد معامله تعیین میگردد یا اینکه مبنای خسارت قیمت غیرواقعی کتابتشده میباشد؟
فتوی (جواب): بسمهتعالی از جواب اول معلوم شد که محاسبه اجرت و خسارت بر طبق قیمت واقعی است.
ملاحظه میکنیم آنچه وجه مشترک کلیه پاسخهای دریافتی از استفتائات در مانحن فیه میباشد، همگی حکایت از این دارد که قیمت واقعی میبایستی در سند ذکر شود. آنچه به عنوان مبلغ و ثمن معامله منطبق با ارزش اعلامی وزارت امور اقتصاد و دارایی به عنوان ارزش منطقهای در سند رسمی درج میشود، مبتنی بر کذب و اساسا جایز نیست، خاصه در پاسخ استفتائیه رهبری انقلاب که آن را مخالف با نظام جمهوری اسلامی قلمداد نموده و حکم به عدم جواز آن دادهاند. با تمسک به شرح فوق و از آنجا که نص صریح اصل ۱۳۸ قانون اساسی نیز تاکید دارد که مفاد بخشنامهها و آییننامهها نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد که مورد امعان نظر و توجه واضع در تبصره الحاقی به ماده ۵۸ آییننامه قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب ۱۳۱۷ ریاست محترم قوه قضائیه وقت و نیز ماده ۵۷ آییننامه اخیرالتصویب نبوده است. چراکه وضع آییننامه قانون دفاتر میبایستی هم جهت و هم سو با قانون مصوب دفاتر اسناد رسمی مصوب سال ۱۳۱۶ و ۱۳۵۴ باشد، در حالی که تنافی آن کاملا آشکار و هویداست. مطابق نظامات حقوقی حاکم، تبصرههای ذیل قانون نمیتوانند ناقض اصل قانون باشند چرا که هدف اصلی وضع مقرره را بیتردید دچار اشکال و اختلال مینماید.
علاوه بر این، از نقطه نظر شرعی مطابق اصل چهارم قانون اساسی که مقرر میدارد: «کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیراینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد، این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است».
نظر به اینکه یکی از مهمترین مسائلی که در حکومت اسلامی میبایستی مطمح نظر باشد تقنین فقهی است، یعنی اینکه قانون گذاری میبایستی بر مبنای احکام فقهی باشد، همانطور که اصل چهارم قانون اساسی نیز بر آن اصرار دارد، حال سوالی که مطرح است اینکه آیا آییننامه و مقررات دولتی نیز مشمول این موضوع است یا آنها میتوانند بر خلاف احکام فقهی باشند که مسلما به طریق اولویت نمیتوانند ناقض احکام شرعی باشند.
از طرفی در موضوع مبحوث عنه تاکید قرآنی نیز وارد است. مبنی بر اینکه در آیه مداینه که در امر کتابت مقرر میدارد اجرت کاسب میباید با تراضی و توافق پرداخت شود به صورتی که ضرری متوجه کاتب نباشد. (قرآن کریم آیه ۲۸۲ سوره بقره) و این امر نیز از عنصر ثبات برخوردار است، بدین معنا که با گذشت زمان و در ادوار مختلف حکومت اسلامی دچار تطور وتغییر نمیشود و مطابق روایت امام صادق (ع) «آنچه پیامبر اسلام (ص) آنها را حلال یا حرام بیان فرموده تا روز قیامت حکمش ثابت خواهد بود و شریعت دیگری نازل نخواهد شد.» (کلینی، ۱۴۰۷ هـ ق، ۵۸:۱ )
همچنین در حکومت اسلامی قانونگذار خداست و جزا و ربی و سرپرستی و تکلیف کنندهای نیست و توحید در تقنین یکی از مراتب توحید است، نظام اسلامی باید بر روی احکام الهی استوار گردد و قوانین حاکم بر جامعه و اصولی که خطوط اصلی نظام را ترسیم میکند باید از جانب خداوند باشد، در غیر این صورت حکام به حکم قرآن (سوره مائده آیههای ۴۴و۴۵و۴۶) کافر و ظالم وفاسق خواهند بود. (سبحانی، ۱۳۷۰، ۱۹۷)
از طرفی هیچگونه اختلافی در پاسخ استفتائیههای موجود دیده نمیشود و اجماع هم در مانحن فیه حاصل است، علاوه بر این، معیار بودن فتاوای ولی فقیه امری قابل تامل است، چرا که مدیریت کلان جامعه اسلامی به او واگذار شده است و چنین گمان میرودکه اقتضای تناسب حکم و موضوع، آن است که دیدگاههای فقهی او، ملاک هرگونه تصرفی در اداره امور جامعه باشد. از سوی دیگر تا زمانی که این احتمال رد نشده باشد به طور منطقی، نوبت به طرح احتمالات دیگر نمیرسد، بنابراین اولین احتمالی که باید بررسی شود معیار بودن فتاوای ولی فقیه یا رهبر حکومت اسلامی است. (ارسطا،۱۴۰۰، ش ۲۹۶)
منصرف از این که دراین خصوص مباحث دیگری در مخالفت بیان شده است، لیکن با نظر به مجموع استفتائاتی که در این زمینه صورت گرفته است اختلافی در محتوای پاسخ استفتائیه ی ولی فقیه باسایر مراجع تقلید عظام به طور اساسی دیده نمیشود.
۷- مسئولیتهای سردفتر
حرفه سردفتری از معدود مشاغلی است که به دلیل اهمیت بسزای ماموریتهای محوله و صلاحیتهای انحصاری در حوزه تنظیم سندرسمی لازم الاجرا و در مجموعه قوانین و مقررات مرتبط به ویژه قانون ثبت اسناد و املاک و قانون دفاتر اسنادرسمی، در مواجهه با سه نوع کلی از مسئولیتهای انتظامی و اداری، کیفری و مدنی قراردارد. منصرف از این که برابر قوانین، دستگاههای نظارتی از جمله بازرسی سازمان ثبت و کانون سردفتران و دفتریاران، سازمان بازرسی کل کشور، دادستانی مالیاتی و مواردی از این دست، نظارت مستمر بر عملکرد دفاتر دارند.
۱-۷- مسئولیت انتظامی
تخلفات انتظامی سردفتران در صورت احراز در مراجع اختصاصی و انتظامی سردفتران و دفتریاران رسیدگی میگردد. این معطوف به حالتی است که تخلف سردفتر یا دفتریار حیثیت جزایی نداشته باشد و حسب مورد از توبیخ با درج در پرونده تا انفصال دائم از شغل سردفتری یا دفتریاری پیش بینی شده است.
۲-۷- مسئولیت کیفری
مادهی ۱۰۰ قانون ثبت هفت نوع تخلف را جرم و از مصادیق جعل در اسناد رسمی دانسته و برای آنها مجازات جعل و تزویر در اسناد رسمی را مقرر کرده است. در ماده ۱۰۰ قانون ثبت هر یک از مستخدمین و اجزا ثبت اسناد و املاک و صاحبان دفاتر اسناد رسمی، عامدا یکی از جرمهای مندرج در آن ماده را مرتکب شود جاعل در اسناد رسمی محسوب و به مجازاتی که برای جعل و تزویر اسناد رسمی مقرر است محکوم خواهد شد. (شهری، ۱۳۸۶، ش ۱۸۸)
۳-۷- مسئولیت مدنی
مادهی ۶۸ قانون ثبت میگوید که هرگاه سندی به واسطه ی تقصیر یا غفلت مسئول دفتر از اعتبار افتاده باشد، مسئول مذکور باید علاوه بر مجازاتهای مقرر از عهدهی کلیهی خسارات وارده نیز برآید.
مادهی ۲۲ قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران میگوید: «سردفتران و دفتریارانی که در انجام وظایف خود مرتکب تخلفاتی بشوند در مقابل متعاملین و اشخاص ذینفع مسئول خواهند بود. هرگاه سندی در اثر تقصیر یا تخلف آنها از قوانین و مقررات مربوطه بعضا یاکلا از اعتبار افتد و در نتیجه ضرری متوجه آن اشخاص شود علاوه بر مجازاتهای مقرر باید از عهدهی خسارات وارده برآیند. دعاوی مربوط به خسارات ناشی از تخلفات سردفتران و دفتریاران تابع قوانین و مقررات عمومی خواهد بود.» یعنی متضرر و ذینفع باید طبق مقررات قانون آیین دادرسی مدنی به دادگاه صلاحیتدار حقوقی دادخواست بدهد و دادگاه در صورت احراز صحت دعوی، حکم به پرداخت خسارت صادر خواهد نمود. (همان، ۱۸۷ )
ملاحظه میکنیم به رغم پیش بینی انواع مسئولیتهای متعدد انتظامی، اداری،کیفری و مدنی برای سردفتران اسناد رسمی که به واسطه فعالیت آنها در دفترخانه محقق میگردد و در میان مشاغل حاکمیتی و تصدیگری، کمبدیل و کمنظیر است، تعرفههای حقالتحریر حال حاضر پاسخگوی این همه مسئولیتهای یاد شده برای دفاتر اسناد رسمی نمیباشد و لزوم بازنگری درآن امری کاملا ضروری و اجتنابناپذیر است.
۸- هزینههای دفترخانه
برابر مقررات مورد عمل دفاتر اسناد رسمی، مبلغ حقالتحریر که سردفتر بابت تنظیم اسناد و گواهی امضا از مراجعین دریافت مینماید مبلغ ناخالص بوده و جمع کل حقالتحریر دریافتی ماهیانه، موید کسب درآمد خالص به همان مقدار توسط سردفتر نمیباشد.
یک: مطابق فراز یک ماده واحده قانون توزیع حقالتحریر دفاتر اسناد رسمی موضوع ماده ۵۴ قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب ۲۸/۰۲/۱۳۷۳به منظور تامین وجوه لازم جهت اجرای مواد ۱۰و۱۱و۵۷ و ۶۸ قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب سال ۱۳۵۴، دفاتر اسناد رسمی مکلفند همه ماهه۱۰ درصد از حقالتحریر دریافتی را به حساب مربوط به بیمه و بازنشستگی و از کار افتادگی و امور رفاهی و درمانی سردفتران و دفتریاران و عائله تحت تکفل آنان پرداخت نمایند.
دو: به موجب ماده ۳ قانون اصلاح پارهای از مواد ق.د.ا.ر پانزده درصد از حقالتحریر دفاتر اسناد رسمی هر ماهه به عنوان پاداش به کارکنان دفاتر اسناد رسمی پرداخت میگردد. این موضوع در ماده یک آییننامه موضوع تبصره ۳ قانون اصلاح پارهای از مواد قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب ۲۳/۱۲/۱۳۷۱ریاست قوه قضائیه وقت نیز تصویب شده است.
سه: مطابق قانون توزیع حقالتحریر دفاتر اسناد رسمی موضوع ماده ۵۴ قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب ۱۳۷۳ مجلس شورای اسلامی، پانزده درصد از کل حقالتحریر توسط سردفتر به دفتریاراول دفترخانه پرداخت خواهد شد.
بنابراین، آنچه که به صورت ثابت میبایستی از حقالتحریر دریافتی کسر گردد، چهل درصد از کل حقالتحریر میباشد که معمول این است حدود ۱۰ درصد حقالتحریر بابت مالیات شغلی سردفتران به حساب سازمان امور مالیاتی واریز میگردد. مانده حقالتحریر پس از کسر مبالغ موصوف، پنجاه درصد حقالتحریر است که از این مبلغ نیز میبایست حقوق کارکنان و مالالاجاره ماهیانه محل دفتر، لوازم مصرفی که مطابق نرخ رشد تورم، افزایش چشمگیری داشتهاند پرداخت گردد که معمولا هر دفترخانهای حداقل ۲ کاربر رایانه را به خدمت گرفته است که پرداخت حداقل حقوق و مزد و مزایا و حق بیمه بیش از هفت میلیون تومان برای هر کاربر بایستی ماهیانه در نظر گرفته شود، منصرف از هزینههای اینترنت، رایانه، آب بها، برق و گاز و تلفن و هزینههای متفرقه دیگر که از محل ۵۰ درصد حقالتحریر پرداخت میگردد. به عنوان مثال در یک وکالت تعویض پلاک خودرو که مبلغ حقالتحریر آن یک میلیون ریال است، سردفتر میبایستی از مانده مبلغ حقالتحریر که پانصد هزار ریال میباشد کلیه هزینههای مشروحه فوق را پرداخت نماید. حال سوال اینجاست که اگر جمع حقالتحریر ماهیانه یک دفتر که معدل میانگین آن را پانصد میلیون ریال در نظر بگیریم، سردفتر میبایستی از ۲۵ میلیون تومان مانده، نسبت به پرداخت حقوق کارکنان و هزینههای دفترخانه اقدام نماید. این امر باعث شده است، اکثریت دفاتر با مشکل کاهش شدید درآمد و عدم امکان اداره دفاتر خود مواجه شده و تعداد قابل توجهی از سردفتران اسناد رسمی در حال کنارهگیری و استعفا هستند.
نتیجهگیری و جمعبندی
به رغم افزایش لجام گسیخته قیمت کالاها و خدمات در کشور و افزایش چشمگیر نرخ رشد تورم در دو و نیم سال گذشته که مقارن با صدور آخرین بخشنامه تعرفه حقالتحریر دفاتر اسناد رسمی در ابتدای سال ۱۳۹۹ بوده است و از طرفی قانونگذار به موجب ماده ۵۴ قانون دفاتر اسناد رسمی اجازه داده است تعرفه حقالتحریر دفاتر اسناد رسمی هر چهار سال یکبار مورد تجدیدنظر قرار گیرد، آن هم در صورت اقتضا و اتمام این زمان موکول است به سال ۱۴۰۳ که تا آن تاریخ یک سال و اندی باقی مانده است، حال این مساله مطرح است که آیا وضعیت موجود و از طرفی رکود معاملات و وضعیت تنظیم سند خودرو در دفاتر اسناد رسمی که البته خود آن محل بحث و تامل جدی، در مجال دیگری است و ظلمی آشکار در حق سند رسمی روا داشته شد، تعرفههای اواخر سال ۱۳۹۸ پاسخگوی نیازها و هزینههای سرسامآور دفاتر اسناد رسمی خواهد بود؟ منصرف از اینکه سردفتر به تنهایی به موجب قانون، مسئول اداره کل امور دفترخانه است. (ماده ۲۳ قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب سال ۱۳۵۴) و مسئولیتهای انتظامی، کیفری و مدنی بر وی وعملکردش مترتب است.
در این که دفاتر اسناد رسمی امروز نقش کلیدی را در تثبیت مالکیت، بهداشت حقوقی، قضازدایی، امنیت اقتصادی جامعه ایفا میکنند و از طرفی بابت خدماتی که از جنس امور حاکمیتی ارائه میدهند، ریالی از دولت دریافت نمیدارند و صرفا از محل حقالتحریر دریافتی به پرداخت هزینههای جاری دفترخانه از جمله ۱۰ درصد سهم کانون سردفتران و دفتریاران بیمه و بازنشستگی سردفتر و دفتریار، ۱۵ درصد پاداش پرسنل، ۱۵ درصدسهم دفتریار اول، ۱۰ درصد مالیات شغلی و سایر هزینههای که مترتب بر اداره امور دفترخانه از جمله پرداخت حقوق و دستمزد، مال اجاره ماهیانه و……. میباشد اقدام مینمایند، تردید و تشکیک روا نمیباشد، چگونه است که تاکنون ضرورت و اقتضای تجدیدنظر در تعرفهها احساس نشده است؟ این مقاله بر آن بود که بتواند کمک کند با تبیین مشکل و ارائه راهکار این مساله را از پیش روی جامعه سردفتری و نظام حقوقی بردارد، یا حداقل کمکی دراین راستا ارائه نماید.
راهکارهایی که شاید کار چندان دشواری نباشد. فقط کافی است اراده مستحکم و عزم تبیین جایگاه واقعی سند رسمی وجود داشته باشد به این ترتیب اول – وسیله اصلاح تعرفه حقالتحریر بنا به اقتضا و ضرورت که در این صورت مانع و رادع قانونی موضوع ماده ۵۴ قانون دفاتر اسناد رسمی را مرتفع خواهد ساخت. دوم- با ارائه طرح یا لایحه به مجلس شورای اسلامی جهت اصلاح قانون بنا به ضرورتهایی که بیان شد و اصلاح آن به تغییر تعرفه حقالتحریر دفاتر، به صورت سالیانه بر اساس نرخ تورم، مشابه آنچه که در بسیاری از صنوف و حرف تحت کنترل و نظارت دولت و حاکمیت اتفاق افتاده و به صورت سالیانه تعدیل میگردد. سوم – با عمل به فتاوای ذکر شده و دلایل و احتیاجات حقوقی و قانونی ذکر شده، ابتنا اخذ حقالتحریر بر اساس ارزش واقعی در اسناد مربوط به معاملات قطعی غیرمنقول و اصلاح تبصره ۱ ماده ۵۷ آییننامه قانون دفاتر مصوب سال۱۴۰۰ بدین صورت که قیمت واقعی و مبلغ اصلی معامله مبنای وصول حقالتحریر باشد.
در صورت تحقق موارد فوق پارهای از مشکلات مبتلابه دفاتر اسناد رسمی که به موجب قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار در حال رشد و ازدیاد است تا اندازهای مرتفع خواهد شد.
منابع
۱- قرآن کریم.
۲- قانون ثبت اسناد و املاک.
۳- آییننامه قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب سال ۱۳۱۷.
۴- آییننامه قانون دفاتر اسناد رسمی ۱۴۰۰.
۵- آخوند خراسانی، (بیتا)، کفایه الاصول، چاپ ۷، نشر احیاء التراث.
۶- ارسطا، محمدجواد، (۱۴۰۰)، تحلیل مبانی نظام جمهوری اسلامی ایران، انتشارات مجد، چاپ دوم.
۷- جردان السابق، فرهنگ لغت عربی به فارسی.
۸- سبحانی، جعفر، (۱۳۷۰)، مبانی حکومت اسلامی، ترجمه و نگارش: داود الهامی، موسسه علمی و فرهنگی سیدالشهدا(ع)، قم.
۹- شهری، غلامرضا، (۱۳۸۶)، حقوق ثبت اسناد و املاک، چاپ ۵۷، انتشارات جهاد دانشگاهی.
۱۰- عمید، (۱۳۹۳)، فرهنگ فارسی عمید، جلد اول، چاپ ۱۴، نشر امیرکبیر.
۱۱- قاضی، حسین، (۱۴۰۰)، اصول فقه کاربردی، جلد اول، چاپ ۲۹.
۱۲- کلینی، محمدبن یعقوب، (۱۴۰۷ هـ ق)، الکافی، دارالکتب الاسلامیه، تهران.
۱۳- معین، محمد، (۱۳۹۱)، فرهنگ فارسی معین، جلد اول، چاپ ۲۷، نشر امیرکبیر.
۱۴- موسوی الخمینی، سیدروحا.. ، (۱۴۱۵ هـ ق)، مناهج الوصول الی علم الاصول، چاپ اول، موسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینی.
۱۵- بانک خاورمیانه، (۱۳۹۳)، تحلیلی بر تورم در ایران، آبانماه. Middleeastbank.ir
۱۶- حبیبی، محمود، (۱۴۰۰)، یادداشت پیوند اصل حاکمیت قانون با استقلال نهاد وکالت، ۱۸ آذرماه، کانون وکلای دادگستری گلستان. https://golestanbar.ir/notes/14262
۱۷- سایت رسمی مرکز آمار ایران، https://www.amar.org.ir
۱۸- وبلاگ سردفتر ۱۶۲ تبریز. https://daftarkhane162tabriz.blogfa.com/
۱۹- روزنامه دنیای اقتصاد، مورخ ۱/۸/۱۴۰۱.
[۱]. Formal Conception of the Rule of law
[۲]. Substantive Conception of the Rule of Law
[۳]. به نقل از وب سایت سردفتر ۱۶۲ تبریز